Por José Ricardo Taveras Blanco
Introducción
Siempre se ha dicho que somos una isla que vive de espaldas al mar y no es mentira. Sin embargo, durante el período de transición de gobierno del año 1996, el Ing. Carlos Michelén hizo una grave denuncia de entrega de soberanía marítima a través de un lesivo acuerdo de negociación de límites marítimos intervenido entre la República Dominicana y el Reino Unido de Inglaterra e Irlanda del Norte. Este evento constituyó un gran hito, el cual provocó que sectores de la sociedad dominicana coincidieran en el sentido de que el Estado dominicano debía definir una política de reivindicación de espacios marítimos, y de eso ya han transcurrido veintiocho años.
He sido parte de esa historia como simple colaborador, acompañando, por supuesto, al Ing. Michelén, a quien no sólo se le debe la valiente alerta que emitiera ante esa situación en aquel entonces, sino también sus incansables desvelos en el acompañamiento técnico de ese propósito, al que se unió el Lic. Pelegrín Castillo, que desde la política pasó a ser el motor de esa causa.
Frente a la denuncia del Ing. Michelén, lejos de insistir en el error, el gobierno saliente del Dr. Joaquín Balaguer, en comunión con el gobierno entrante del Dr. Leonel Fernández, adoptó sin titubear la decisión más sensata al retirar el proyecto de resolución tendente a la aprobación del referido convenio, situación a partir de la cual fue abierto un largo período de acción y reflexión, fundamentalmente radicado en el Congreso Nacional. Los frutos fueron posibles gracias a la concertación plena de todos los partidos del sistema.
Por primera vez, nuestro país definió una política de reclamación de espacios marítimos totalmente fundada en el derecho internacional del mar, en la que, cuando fue necesario, el Poder Ejecutivo también colaboró, como ocurrió cuando el presidente Hipólito Mejía expidió un decreto designando al Ing. Carlos Michelén para que asumiera la representación técnica de nuestros intereses ante el VII Encuentro Centroamericano y del Caribe, sobre Delimitación Marítima y Solución de Conflictos Marítimos, en México, D. F., en el año 2004.
Este importante evento fue uno de los escenarios internacionales donde fue planteada la decisión del Estado dominicano de declararse como Estado archipelágico, en el cual, quien suscribe tuvo el honor de participar en su calidad de miembro del Congreso de la República Dominicana.
Todo el tiempo transcurrido desde 1996 hasta 2007 constituye la etapa embrionaria para la elaboración de una política estatal destinada a otorgarle un marco legal a los derechos marítimos dominicanos frente a los demás Estados del mundo. Cabe indicar, sin embargo, que durante el desarrollo de este proceso, la sinuosa política exterior británica y agentes con doble agenda enquistados en la cancillería dominicana no descansaron en procurar introducir por la puerta trasera de esta última entidad pública la consolidación de sus intereses marítimos, metiéndolos de contrabando en sendos acuerdos de comercio y de intercambio de prisioneros. Pero, felizmente, estos manejos tramposos fueron advertidos en el Congreso Nacional, razón por la que fueron rechazados.
1.- ¿Qué es un Estado archipelágico y por qué la República Dominicana puede reivindicar ese estatus?
El concepto de Estado archipelágico es definido por el artículo 46 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), adoptada en 1982, en los siguientes términos: «un Estado constituido totalmente por uno o varios archipiélagos y que podrá incluir otras islas». A continuación, la indicada disposición agrega el concepto de archipiélago como sigue: «…un grupo de islas, incluidas partes de islas, las aguas que las conectan y otros elementos naturales, que estén tan estrechamente relacionados entre sí que tales islas, aguas y elementos naturales formen una entidad geográfica, económica y política intrínseca o que históricamente hayan sido considerados como tal.»
De su parte, el artículo 47 prescribe las líneas de base archipelágicas, disponiendo, entre otras condiciones, que los Estados archipelágicos «podrán trazar líneas de base archipelágicas rectas que unan los puntos extremos de las islas y los arrecifes emergentes más alejados del archipiélago, a condición de que dentro de tales líneas de base queden comprendidas las principales islas y un área en la que la relación entre la superficie marítima y la superficie terrestre, incluidos los atolones, sea entre 1 a 1 y 9 a 1»; entre otras condiciones.
Al enunciar las condiciones geográficas y geomorfológicas que permiten a la República Dominicana demandar la condición de Estado archipelágico, el artículo 2 de la Ley 66-07 del 22 de mayo del 2007 consagró que lo hacemos en virtud de que, a la luz del derecho internacional, contamos, además de la parte oriental de la isla de Santo Domingo que ocupamos bajo nuestra jurisdicción soberana, con 150 islas menores, un elevado número de arrecifes y emersiones en bajamar, los Bancos de Montecristi, El Pañuelo, La Navidad, entre otros, los estrechos de La Plata, La Navidad, Beata, Alto Velo, la Gran Cordillera Submarina de Beata (contigua a la Península de Barahona), y otros elementos naturales, así como por las aguas que les conectan.
De manera que la declaración a la República Dominicana como un Estado archipelágico por la Ley núm. 66-07 no fue hecha por capricho o al azar, sino que resultó del levantamiento meticuloso y científico de todos los elementos que integran la conformación física de nuestro país. Estos elementos fueron establecidos por la referida ley a la luz de los trabajos de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), que consensuó la redefinición de los conceptos de isla y de Estado archipelágico. Las precisiones y esclarecimientos jurídicos antes mencionados, de naturaleza convencional, revelan la seriedad y el carácter bien fundado de las pretensiones dominicanas.
Por esta razón, nuestros poderes públicos están en la obligación de promover y efectuar negociaciones que impliquen el reconocimiento de nuestra pretensión o que, simplemente, se acojan a las decisiones que al efecto adopten las jurisdicciones internacionales apoderadas con el propósito de dirimirlas. Por tanto, los dominicanos pueden tener la seguridad de que, si bien intereses contrarios a los nuestros podrían imputarnos la persecución de una meta maximalista, en ningún caso se nos podría tildar de que la misma sea descabellada frente a los precedentes jurisprudenciales que nos podrían servir de fundamento.
2.- De la definición de una política de Estado sobre nuestros intereses marítimos. La Ley 66-07.
Como resultado de once años de camino y soporte técnico del más elevado nivel en el mundo a la sazón, incluido el uso de tecnología satelital, fueron definidas las coordenadas que, a la luz del derecho internacional del mar, comprenden las elevadas aspiraciones de nuestra nación para el ejercicio de soberanía marítima sobre su mar territorial, zonas contiguas, así como derechos soberanos sobre la zona económica exclusiva.
Dentro de ese contexto, resultó aprobada y promulgada, con el concurso pleno de todas las fuerzas políticas nacionales, la Ley núm. 66-07, en cuyo artículo 1 la República Dominicana se declaró como Estado archipelágico, constituido por las circunstancias especiales ya citadas y desde el punto de vista geográfico y geomorfológico consignados más arriba, pero a las que podríamos agregar otras también derivadas del derecho convencional, la doctrina y la jurisprudencia del mar.
Conforme al procedimiento establecido como régimen de publicidad de la reivindicación de los espacios marítimos de los Estados, la cancillería procedió a formalizar el depósito de la referida Ley 66-07 ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU) con el objeto de que todas las naciones del mundo tuvieren formal conocimiento sobre los espacios marítimos reivindicados por la República Dominicana. Por supuesto, los Estados afectados procedieron a impugnar de inmediato las pretensiones de nuestro país, como resulta ser absolutamente normal, como debimos nosotros hacer lo propio en el caso de ellos.
Cuando ocurren estos casos, lo normal es que los Estados confrontados por algún tipo de interés auspicien negociaciones de delimitación marítima mediante las cuales se pueda lograr un reconocimiento mutuo de derechos como mecanismo de legitimación internacional de los derechos pretendidos, quedando claro que cuando no se logran acuerdos, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), del 30 de abril de 1982, ha dispuesto todo un andamiaje institucional y jurisdiccional encargado de dirimir bajo sus principios cualquier diferendo, incluyendo la creación del Tribunal Internacional del Mar.
3.- Ratificación de la CONVEMAR y las declaraciones interpretativas de la República Dominicana.
La aprobación previa de la Ley y su notificación al sistema de naciones unidas con antelación no fue un acto de ingenuidad, fue más bien un acto deliberado para que quedara formal constancia de que la reivindicación de nuestros espacios marítimos era previa a la ratificación de la Convención. Cumplido ese propósito, en el año 2008 fue ratificada la CONVEMAR mediante Resolución N.º 478-08 del Congreso Nacional, el cual, acogiéndose a las prescripciones del artículo 310 de la convención de referencia, hizo uso de su derecho a hacer reservas bajo la modalidad de declaraciones interpretativas, mediante las cuales consigna las condiciones en base a las cuales asume la ratificación del pacto, revistiendo estas de un gran valor jurídico al momento de aplicarlo.
Entre las varias y muy importantes reservas contenidas en las declaraciones interpretativas consignadas por la referida resolución, el Congreso Nacional hizo las tres primeras salvedades importantes frente al mundo. A saber:
1. «La República Dominicana, …, privilegia la opción del criterio de equidad sobre el de equidistancia, como instrumento esencial para el establecimiento de los límites marítimos de las zonas de jurisdicción de los Estados ribereños y para la determinación de las líneas de fronteras marítimas entre Estados con costas frente a frente y/o adyacentes.
2. La República Dominicana, en concordancia con el principio de circunstancias especiales y en atención a los efectos registrados por el cambio climático sobre las variaciones presentes y futuras del nivel del mar, así como acorde con la existencia de singularidades geomorfológicas, históricas, económicas, culturales y de otra índole, asume en forma amplia y flexible como han sido las prácticas precedentes de delimitación de Estados archipelágicos, las consideraciones aritméticas, geométricas, ni geomorfológicas establecidas por la Convención para el establecimiento de líneas de base archipelágica.
3. La República Dominicana, en concordancia con la práctica de los Estados ribereños y de la jurisprudencia, consiente en conceder a los enclaves y territorios de ultramar, una zona de jurisdicción marítima correspondiente al mar territorial, de una anchura de hasta doce millas náuticas a partir de la línea de base y en dirección de la alta mar, sin conceder los espacios correspondientes a Zona Contigua, Zona Económica Exclusiva y Plataforma Continental.»
4.- Valor jurídico de las reservas
Aquí está la Octava Parte del documento:
Admitimos que ha sido doctrinalmente controvertida la distinción conceptual entre las reservas y las declaraciones interpretativas, sin embargo, ese tema fue zanjado por el acápite d) del artículo 2 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, conforme al cual, se entenderá por reserva cualquier “declaración unilateral” de los Estados al momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o de adherirse al mismo, “cualquiera que sea su enunciado o denominación”, es decir, sin importar que se denominen declaraciones interpretativas, de manera que las declaraciones antes citadas son, en términos del derecho internacional, reservas formales.
No obstante, en la materia que nos ocupa, el artículo 309 de la CONVEMAR prohíbe que los Estados le puedan “formular reservas ni excepciones”; sin embargo, acto seguido hace la salvedad de que será así siempre y cuando no sean “expresamente autorizadas por otros artículos de la Convención”. Tal como ya se ha enunciado más arriba, por su parte, el artículo 310 pasa a aclarar que dicha disposición “no impedirá que un Estado, al firmar o ratificar esta Convención o adherirse a ella, haga declaraciones o manifestaciones, cualquiera que sea su enunciado o denominación, a fin de, entre otras cosas, armonizar su derecho interno con las disposiciones de la Convención, siempre que tales declaraciones o manifestaciones no tengan por objeto excluir o modificar los efectos jurídicos de las disposiciones de la Convención en su aplicación a ese Estado.”
Por lo antes dicho, a pesar de su naturaleza, dichas reservas no le serían oponibles a los demás Estados ni podrían surtir el efecto modificatorio que reconoce el derecho convencional en aquellos casos en que no se ha prohibido. Pero esto sería así sólo en los casos en que tuvieren el propósito de excluir o interferir en la modificación de los efectos jurídicos de dicha norma cuando sea necesario que se le apliquen a dicho Estado.
Llegado este momento, con todo el respeto que nos merece el señor canciller, dada su investidura y los intereses que se supone debe representar, lejos de afirmar que dichas declaraciones no tienen valor jurídico porque el derecho convencional prevalecería, su trabajo y el de la comisión negociadora debió centrarse en distinguir si nuestras declaraciones interpretativas serían o no contrarias al derecho internacional del mar a un punto tal que impliquen su exclusión o modificación para eludir sus efectos jurídicos. Esa es la tarea que los negociadores debieron realizar, pero que no se llevó a cabo.
En todos los casos en que no pudiere ser de ese modo, los poderes públicos están en la obligación de hacer constar los razonamientos en base a los cuales dichos objetivos no han podido ser logrados. De manera que cualquier estudio sobre la constitucionalidad o no del convenio objeto del presente análisis implica que el Estado se detenga en la valoración de las reservas a la hora de destacar si el mismo es o no conforme con la Constitución, aspecto completamente ausente de la Sentencia núm. TC/0547/24 del 18 de octubre recién pasado y de las explicaciones del canciller que lideró las negociaciones.
5.- Impacto de la Constitución del 2010
A manera de colofón en lo concerniente a la definición de una política de Estado sobre el tema de los límites marítimos, en el año 2010 fue proclamada una nueva Constitución, la cual constituye el ejercicio de modificación más integral y debatido que haya conocido la historia de nuestro país. En el marco de esta, se terminó de sellar todo el largo proceso aquí resumido a través de la definición más completa que se haya hecho del territorio nacional, contemplada por el artículo 9, mediante el cual quedó sentado como principio la inalienabilidad del mismo y la integración de los nuevos conceptos de límites marítimos contemplados por el derecho internacional del mar como parte integral del mismo a través de su ordinal 2.
Es decir, pasamos de reivindicar el mar territorial y la zona contigua, a reivindicar la zona económica exclusiva y la plataforma continental, disponiendo que las mismas “serán establecidas y reguladas por la ley orgánica o por acuerdos de delimitación de fronteras marinas, en los términos más favorables permitidos por el Derecho del Mar”, términos a los cuales ya se había referido el Congreso Nacional al aprobar la Ley 66-07 y consignar las reservas que hiciera a la CONVEMAR a través de sus declaraciones interpretativas ya citadas.
Es con esa trascendental norma sustantiva que el Estado dominicano terminó de consolidar su política de reivindicación de espacios marítimos, la cual resulta ser pues inevitablemente vinculante a todos los poderes públicos, incluido muy especialmente el poder jurisdiccional, llamado a velar por el respeto a la Constitución y a las leyes.
6.- ¿En qué consisten “los términos más favorables permitidos por el Derecho del Mar” establecidos en la Constitución dominicana?
La respuesta a la pregunta planteada podría ser perfectamente respondida remitiéndonos a todo lo antes dicho, a los veintiocho años que el Estado dominicano lleva definiendo cuál es su política en esta materia. Sin embargo, aún sin dejar de hacer la referida remisión, debemos reparar en que la razón de ser del presente trabajo es brindar al pueblo dominicano una cápsula que le permita apreciar conceptualmente las razones por las cuales sus autoridades han incurrido en un grave error al abrir las puertas al cuestionado acuerdo con los Países Bajos.
El principal problema del acuerdo no radica solamente en la extensión de los mares tal vez perdidos, sino más bien en lo extremadamente lesivo que resulta ser como precedente, cuando aún nos quedan por definir situaciones de mucho mayor importancia. Es necesario abundar para entender hacia dónde miró nuestra Constitución al remitir a los poderes públicos a legitimar nuestros límites marítimos en “los términos más favorables” contemplados por el derecho internacional del mar.
Hasta aquí nos hemos referido a los espacios que reivindicamos unilateralmente, que aunque lo hemos hecho con la autoridad moral del que reclama conciliando sus aspiraciones con las normativas y la jurisprudencia internacionales de manera tal que merezca el reconocimiento de ser serias y para nada desdeñables frente a las jurisdicciones internacionales.
Durante la vigencia de la Convención de Ginebra sobre la Plataforma Continental, de fecha 29 de abril de 1958, el principio de equidistancia gozó de estatuto normativo como elemento clave en las negociaciones de límites marítimos y así fue consagrado en el artículo 6 de dicho instrumento. Sin embargo, ese mismo texto, en su ordinal 1, sienta las bases de que dicho principio no siempre será idóneo, asumiéndolo bajo la reserva del concepto de “circunstancias especiales [que] justifiquen otra delimitación”.
A partir de este precedente, la jurisprudencia comenzó a abordar la definición de sus perfiles, como lo hizo la Corte Internacional de Justicia (CIJ). Esta moderó el imperio normativo del método de la equidistancia y se refugió en el principio de equidad como único método posible en aquellos casos en que intervinieran circunstancias especiales.
Uno de los fallos más relevantes al respecto es el acontecido en ocasión del diferendo limítrofe de la Plataforma Continental del Mar del Norte, que confrontó a Alemania, Dinamarca y el Reino de los Países Bajos. La CIJ resolvió que “sería inicua la simplificación lograda con una delimitación que ignore las circunstancias geográficas, basándose únicamente en el método de la equidistancia”. Este fallo sentó precedentes clave para futuros conflictos limítrofes.
Entre las consideraciones de este fallo, se destacó que:
Ningún método es obligatorio: La delimitación debe efectuarse por acuerdo, de conformidad con principios equitativos.
Se deben considerar factores como la configuración general de las costas, características físicas y geológicas, y recursos naturales de las zonas afectadas.
La anchura de las costas es un factor estratégico relevante.
El fallo de la CIJ marcó un hito y sirvió para redefinir las prácticas en el Derecho del Mar, eliminando el uso exclusivo del método de la equidistancia como norma jurídica y promoviendo el principio de equidad como la base para alcanzar acuerdos justos.
7.- ¿Cómo quedaron configurados nuestros límites marítimos a partir del parque normativo antes descrito?
Fruto del establecimiento de esas políticas, los espacios marítimos dominicanos fueron definitivamente redefinidos conforme al siguiente mapa elaborado por la Autoridad Nacional del Mar (ANAMAR). En este se destaca en azul claro la reivindicación de nuestros límites marítimos con anterioridad a la Ley 66-07 y en azul oscuro los nuevos espacios derivados de nuestra declaración de Estado archipelágico y de la demanda de los nuevos espacios establecidos por la Ley, la Constitución y la propia CONVEMAR.
Para que tengamos una idea, conforme a los fundamentos antes establecidos, en el mapa anterior podemos apreciar la línea de base archipelágica marcada en color verde, que, conforme al derecho internacional, específicamente el artículo 48 de la CONVEMAR, si lográramos el reconocimiento de la condición de Estado archipelágico, “la anchura del mar territorial, de la zona contigua, de la zona económica exclusiva y de la plataforma continental se medirá a partir de las líneas de base archipelágicas”, con la ventaja de que, conforme al artículo 8, todas las aguas comprendidas “en el interior de la línea de base del mar territorial forman parte de las aguas interiores del Estado”, situación ventajosa frente a la posibilidad de que el mar territorial sea medido desde la misma costa.
De la lectura del acuerdo con los Países Bajos no se puede apreciar que se hayan tomado esas previsiones. Por supuesto, después de las explicaciones recientemente brindadas por cancillería, debemos entender claramente que dicha entidad asume que negociar eso no es necesario, a pesar de que nuestro derecho interno, incluido el constitucional, les obliga a ejercer la responsabilidad de medios para procurar el objetivo estratégico de ser reconocidos como Estado archipelágico.
En el siguiente mapa del Ministerio de Medio Ambiente podemos apreciar la configuración de las cuatro capas de espacio marítimo, sobre las cuales, conforme a la Ley 66-07, nuestra Constitución, la CONVEMAR y la jurisprudencia internacional, tendríamos derecho una vez legitimada nuestra condición de Estado archipelágico ante la comunidad internacional, sea mediante negociaciones bilaterales o por decisión de las jurisdicciones internacionales. Sin embargo, esto nunca ocurrirá mientras las autoridades entiendan que no es un asunto que deba ser debatido en nuestras negociaciones.
8.- ¿Quiere lo anterior decir que el Poder Ejecutivo no podrá negociar tratados de límites marítimos en contravención con el derecho interno?
No precisamente. Por supuesto que la Constitución no ignora que las reivindicaciones de territorio, incluidos los espacios marítimos, para que puedan disfrutar de un estatus de legitimidad total que garantice la posesión pacífica de sus ocupaciones requieren que sean debidamente reconocidas por la comunidad internacional y, sobre todo, por los Estados que cohabitan en su región. Esto es especialmente importante cuando se trata de aquellos que podrían resultar lesionados por las mismas.
Toda reivindicación no reconocida o impugnada por otras naciones podría colocar el espacio contestado en una situación de indefinición que tendría que ser resuelta a través de la institucionalidad jurisdiccional establecida por la CONVEMAR. Este es precisamente el motivo por el cual el artículo 9 de la Constitución menciona los acuerdos de delimitación de fronteras marinas como una solución viable.
Ese es, por supuesto, el escenario ideal. Pero cuando existieren pretensiones contrapuestas entre los Estados ribereños, especialmente en el escenario de un mar cerrado o semicerrado como resulta ser el Mar Caribe, debemos recurrir a la opción de someternos al escenario de las jurisdicciones internacionales si fuese necesario. En dicho escenario, tendríamos grandes posibilidades de ganar, gracias al derecho internacional, que, si bien podría eventualmente poner algunos límites a las pretensiones maximalistas de nuestro derecho interno, terminaría reconociéndolas en gran medida, legitimándolas precisamente por haber sido concebidas siempre en armonía con los principios consagrados por el derecho internacional del mar.
9.- Sobre el acuerdo con los Países Bajos
Llegados aquí, procede entonces someter a contrapeso el acuerdo lamentablemente suscrito con el Reino de los Países Bajos, propósito que acometemos a continuación:
Del objeto
Ni el preámbulo ni la parte dispositiva del convenio establecen en detalle los fundamentos en base a los cuales se llegó a la concertación de que se trata, llegando al extremo de ser, precisamente por lesivo, opaco, gris e indeterminable en cuanto a que el lector pueda encontrar en él los fundamentos que dieron lugar a semejante iniquidad contra los intereses dominicanos. En efecto, conforme al artículo 1 del convenio, en el cual se pretende delimitar el objeto, las altas partes contratantes se limitan a enunciar parcamente que mediante ese instrumento se están delimitando “todas las zonas marítimas en el Mar Caribe entre las Partes”, sin establecer y delimitar los territorios en base a los cuales se tiene derecho a esas zonas, como si de ello no se derivara ningún tipo de implicación jurídica ni circunstancias especiales que deban ser consideradas por el acuerdo. Sin embargo, por razones geográficas, debe quedarnos claro que las preponderantes son Aruba, Curazao y Bonaire.
Dada la naturaleza política de los territorios vinculados a los Países Bajos en el Caribe, resultaba absolutamente indispensable que fueran claramente definidos porque el resultado de que el país negociara como si se tratara de un único territorio, nos colocó en una situación de absoluta desventaja. Nuestros negociadores están supuestos a saber que las colonias holandesas en el Caribe, como parte de una operación de lavado de su pasado colonial, pasaron a constituir una entidad jurídica denominada Antillas Neerlandesas en 1954, integrada por un pedazo de la isla de San Martín (compartida al norte por una parte francesa), Aruba, Curazao, Bonaire, San Eustaquio y Saba. Estas islas, en total, tenían un territorio de 980 kilómetros cuadrados y una población aproximada de 197,000 habitantes al momento de su disolución en el año 2010. Esto contrasta con los más de 48,000 kilómetros cuadrados del territorio nacional y sus 10 millones de habitantes.
La disolución de dicha entidad se fue produciendo desde 1986, cuando Aruba inició el proceso que le llevaría al reconocimiento de su independencia en 1996 y culminó el 10 de octubre del año 2010 después de consolidadas las independencias de la zona holandesa de San Martín y Aruba. Sumadas a Curazao, estas determinaron una nueva situación política mediante la cual pasaron a ser Estados constitutivos del Reino de los Países Bajos. Este estatus es asimilable al del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte o, más específicamente, al de Puerto Rico como Estado Libre Asociado de los Estados Unidos.
Esa realidad conlleva que la negociación debió contemplar un tratamiento individual con cada una de las islas declaradas independientes, a pesar de que estas estuvieran representadas por un tercer Estado en común. Las mismas, además de no constituir una unidad política ni territorial, preservan una individualidad como nación y territorio. Esto coloca a la República Dominicana en una desventaja objetiva de negociación, situación que en vez de llevar al gobierno a rectificar, este insiste en no reconocer.
El impacto de los territorios municipales
Por su parte, Bonaire, San Eustaquio y Saba, tras los cambios constitucionales operados a partir del año 2010, pasaron a ser considerados parte del territorio de los Países Bajos en calidad de municipios de ultramar del Reino de los Países Bajos. Esto los convierte en una región ultraperiférica de la Unión Europea, situación que también debió ser considerada en las negociaciones, representando otra desventaja que no fue atendida adecuadamente por la Comisión Nacional de Delimitación Marítima.
Al negociar de manera conjunta con todas estas islas sin hacer las distinciones necesarias, lo que hicieron los negociadores fue, tácitamente, reconocer a las referidas islas la condición de archipiélago. Esto permitió que se nos opusiera la anchura de costa de todas las islas combinadas, una estrategia imperdonable que indujo al error al Tribunal Constitucional.
Errores en la valoración de las costas
Al sumar la costa expuesta de todas las islas simultáneamente, probablemente incluyendo su mar territorial, los negociadores ignoraron que jurídicamente los territorios indicados no podrían cumplir con la condición de Estado en los términos prescritos por el artículo 46 de la CONVEMAR. Esto se debe a que:
1. Las tres primeras islas (Aruba, Curazao y la parte holandesa de San Martín), aunque tienen territorio, gobierno y población, carecen del monopolio soberano de la fuerza, ya que su defensa y reconocimiento como entes soberanos frente a la comunidad internacional están subordinados a la discreción del Reino de los Países Bajos.
2. Las tres restantes (Bonaire, San Eustaquio y Saba), al ser municipios de ultramar situados a más de 7,500 kilómetros de la metrópoli, tampoco podrían ser reconocidos como un Estado independiente bajo el derecho internacional.
En el caso de Malta, un precedente relevante en la Corte Internacional de Justicia (CIJ) estableció que, aun siendo un Estado insular independiente, su estrecha proximidad a Italia no debía perjudicar su derecho a una delimitación equitativa frente a Libia. De manera similar, la CIJ enfatizó que la longitud de la costa era crucial para determinar una delimitación justa.
Para ilustrar la desventaja en nuestra negociación, se presenta un análisis comparativo de las islas frente a una provincia dominicana:
Este cuadro muestra la desproporción evidente entre la República Dominicana y los territorios involucrados en el acuerdo, lo cual debería haber sido un factor crucial en nuestras negociaciones.
10.- ¿Ganamos o perdimos mar?
La defensa del acuerdo con los Países Bajos se sustenta en el argumento de que se «ganaron» 11 millas náuticas debido a errores previos en las mediciones cartográficas. Sin embargo, esto no es resultado de una negociación efectiva, sino una corrección técnica derivada del uso de un sistema de referencia geodésica más preciso, el WGS 84. Este sistema permitió detectar inexactitudes en los mapas anteriores.
En realidad, no sabemos con precisión qué perdimos, ya que las reivindicaciones dominicanas no fueron debidamente planteadas ni debatidas. En un análisis técnico, el General ® Ramón Guerrero Severino, experto en delimitación marítima, denunció que el acuerdo implica una pérdida de 129 millas náuticas cuadradas (443 km²) de Zona Económica Exclusiva que previamente estaba bajo la soberanía dominicana.
El mapa de Sovereign Limits y otros análisis presentados por expertos muestran claramente que el trazado acordado favoreció al Reino de los Países Bajos. La falta de una representación adecuada y la aceptación del método de equidistancia sin considerar nuestras circunstancias especiales contribuyeron a esta pérdida.
11.- De la sentencia del Tribunal Constitucional (TCRD)
De conformidad con el ordinal 2 del artículo 185 de la Constitución de la República, el Tribunal Constitucional (TCRD) tiene la facultad de ejercer “el control preventivo de los tratados internacionales antes de su ratificación por el órgano legislativo”. Por su parte, la propia Sentencia TC/0547/24 del 18 de octubre de 2024 establece que esa facultad tiene por objeto “evitar que el Estado se haga compromisario de obligaciones y deberes en el ámbito internacional que sean contrarios a la Constitución”.
En el ejercicio de esa facultad, el TCRD emitió la sentencia citada, mediante la cual declaró conforme el acuerdo con la Constitución de la República. Esto se fundamentó en los siguientes razonamientos:
1. La finalidad del acuerdo: Establecer los límites marítimos entre la República Dominicana y el Reino de los Países Bajos, conforme al artículo 9, numeral 2 de la Constitución, que consagra que la extensión del territorio marítimo será establecida y regulada por ley orgánica o acuerdos de delimitación de fronteras marinas.
2. Precedentes con Colombia y Venezuela: Se señaló que la línea equidistante fue aplicada en los acuerdos con estos países y que esta proporciona una delimitación íntegra sin dejar espacio en relación con los límites.
3. Prueba de equidad: Se realizó un análisis basado en tres pasos:
Construcción de una línea equidistante puramente matemática.
Análisis de posibles factores que justificaran ajustes.
Verificación de que la línea no resultara desproporcional en la distribución del mar entre los países.
El tribunal concluyó que:
Las costas relevantes de la República Dominicana suman 145 km y las de las islas holandesas 115 km, con una relación de 1:1.26 a favor de la República Dominicana.
La proporción del mar resultante no es desproporcional según los estándares internacionales.
No existen circunstancias geográficas especiales que justifiquen ajustes a la línea de equidistancia.
4. Soberanía nacional: La sentencia concluyó que el acuerdo no vulnera los artículos 2 y 3 de la Constitución, que tratan sobre la soberanía nacional.
Críticas al fallo del Tribunal Constitucional
A pesar de los razonamientos presentados, existen aspectos controvertidos en la sentencia:
Sobre la facultad del Poder Ejecutivo: Aunque está autorizado para negociar límites marítimos, debe hacerlo en los “términos más favorables permitidos por el Derecho del Mar”. Esto no fue adecuadamente evaluado por el tribunal.
Sobre la prueba de equidad: El tribunal desestimó factores relevantes como la valoración conjunta de los territorios holandeses. Esto contraviene el principio de equidad consagrado en la jurisprudencia internacional.
Errores en los datos de costas expuestas: La consideración de las costas combinadas de las islas holandesas como un único territorio distorsionó los resultados del análisis de equidad.
12.- A manera de colofón
De no haber sido injustificadamente despreciadas las pretensiones establecidas por el largo proceso de configuración de una política nacional de reivindicación de espacios marítimos, concebida en absoluta armonía con el derecho internacional del mar, es probable que tarde o temprano, incluso ante la CIJ, se reconocieran cerca de 200 millas náuticas en el Mar Caribe para la República Dominicana.
El acuerdo suscrito con los Países Bajos es un ejemplo de claudicación frente a nuestras políticas legal, convencional y constitucionalmente consagradas. Esto sienta un precedente funesto para futuras delimitaciones, especialmente con actores como el Reino Unido y los Estados Unidos.
Frente a esta situación, el Presidente de la República tiene la oportunidad de abstenerse de remitir el acuerdo al Congreso, abrir un debate sobre el tema y ordenar una renegociación basada en los términos más favorables permitidos por el Derecho del Mar. Esto es necesario para preservar la soberanía nacional y la legitimidad de nuestras reivindicaciones marítimas.
Conclusiones finales
El análisis de este acuerdo y sus implicaciones demuestra que la República Dominicana ha perdido oportunidades cruciales para reivindicar sus derechos marítimos de manera plena y legítima bajo el Derecho del Mar. La falta de representación adecuada, la aceptación del método de equidistancia sin considerar circunstancias especiales, y la desestimación de las condiciones geográficas, políticas y legales han resultado en un acuerdo desfavorable.
El precedente sentado por este acuerdo podría ser usado en futuras negociaciones con otros Estados, comprometiendo aún más los intereses soberanos de la República Dominicana. Esto es particularmente crítico, considerando los desafíos por venir con otros actores internacionales de mayor peso e influencia.
La solución a esta problemática pasa por:
1. Reconocer los errores cometidos en la negociación.
2. Reevaluar el acuerdo con una perspectiva más estratégica y fundamentada en principios de equidad.
3. Activar mecanismos constitucionales y legales para renegociar los términos del acuerdo o, en su defecto, someterlo a instancias internacionales.
La soberanía marítima no es solo una cuestión territorial, sino un componente esencial para el desarrollo económico, la seguridad nacional y la proyección internacional de la República Dominicana.
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Bibliografía
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